Las narrativas sobre la producción de petróleo y gas en Colombia y Nigeria después del Acuerdo de París

Introducción

Alcanzar los objetivos climáticos mundiales exige una transformación fundamental de los sistemas energéticos que siguen dependiendo en gran medida de la utilización de combustibles fósiles. Los científicos han calculado que, para cumplir los objetivos climáticos, la producción de combustibles fósiles debe disminuir aproximadamente un 6% cada año entre 2020 y 2030. Sin embargo, los planes y proyecciones actuales de los gobiernos no están en consonancia con estos objetivos climáticos: en conjunto, siguen teniendo la intención de extraer en 2030 más del doble de combustibles fósiles de lo que sería compatible con la limitación del calentamiento global a 1,5°C. A pesar de su apoyo al Acuerdo de París, pocos gobiernos han reconocido la necesidad de eliminar gradualmente la producción de combustibles fósiles y han tomado medidas políticas para hacerlo (SEI et al., 2023).

Esta meta es especialmente difícil para los países de rentas medias y bajas que dependen en gran medida del sector de la producción de petróleo y gas. De hecho, abandonar los combustibles fósiles plantea importantes dificultades a las economías y gobiernos que dependen de los ingresos del sector para prestar servicios públicos y conservar el apoyo político. Así pues, los principios de equidad exigen que los países con mayor capacidad y menor dependencia del sector tomen la iniciativa en los esfuerzos por eliminar gradualmente la producción de combustibles fósiles (Muttitt y Kartha, 2020). De momento, está ocurriendo lo contrario: solo la producción prevista de carbón, petróleo y gas de 10 países de renta alta superaría ya los niveles compatibles con la limitación del calentamiento global a 1,5°C para cada uno de estos combustibles en 2040 (SEI et al., 2023).

No obstante, incluso en ausencia de políticas adicionales destinadas a reducir el uso de combustibles fósiles, la Agencia Internacional de la Energía estima que la demanda de carbón, petróleo y gas habrá alcanzado su punto máximo en 2030. Por tanto, no adaptarse a los cambios a largo plazo en el mercado de los combustibles fósiles pone en peligro las economías de los países de rentas medias y bajas y el bienestar de sus ciudadanos.

En este contexto, los gobiernos de los países productores de combustibles fósiles recurren a una serie de narrativas para justificar que se siga desarrollando la producción de petróleo y gas con el trasfondo de la crisis climática. Las narrativas son la forma en que las personas y las organizaciones construyen y narran historias o relatos de acontecimientos, experiencias o situaciones para moldear las políticas y reforzar o cuestionar las ideologías y estructuras de poder imperantes. Se busca influir en cómo se interpreta y entiende un tema determinado, delimitando tanto el problema como las posibles soluciones. Estas narrativas oficiales suponen a menudo un obstáculo para la aplicación oportuna de las medidas necesarias que facilitarían una transición energética bien gestionada y equitativa. También se utilizan para respaldar decisiones y acciones que pueden intensificar el bloqueo de carbono, donde barreras sociales, políticas y técnicas interrelacionadas refuerzan el uso de combustibles fósiles y dificultan el desarrollo de una nueva economía verde.

Presentamos aquí una evaluación crítica de las narrativas sobre la producción de petróleo y gas en los países en desarrollo para enfatizar los obstáculos en la transición hacia una economía baja en emisiones de carbono, cuestionar las arraigadas dinámicas de poder y abrir un espacio para alternativas más sostenibles y equitativas. Este informe, elaborado a partir de nuestro artículo recientemente publicado (Strambo et al., 2024), está dirigido principalmente a investigadores académicos y organizaciones de la sociedad civil que trabajan en política climática, transiciones energéticas y desarrollo sostenible, en particular a aquellos que se centran en los retos y oportunidades de la eliminación gradual de la producción de combustibles fósiles en países de rentas bajas y medias, ya que son fundamentales para generar soluciones basadas en pruebas científicas, abogar por reformas políticas y la rendición de cuentas de los responsables de la toma de decisiones.

En primer lugar, resumiremos las narrativas utilizadas por los gobiernos nacionales de Colombia y Nigeria para legitimar el apoyo continuo a la expansión de la producción de petróleo y gas entre diciembre de 2015 y mayo de 2022. Con ello, este análisis servirá para identificar algunos de los obstáculos a los que se enfrentan los países de rentas medias y bajas a la hora de abandonar la producción de combustibles fósiles.

A continuación, reflexionaremos sobre cómo los investigadores y las organizaciones de la sociedad civil pueden contrarrestar estas narrativas para destacar y abrir un espacio a las medidas políticas que pueden permitir la eliminación progresiva de la producción de combustibles fósiles de una forma más justa. Determinar qué supone una «eliminación progresiva justa» es algo muy complejo, dados los retos vinculados a la responsabilidad histórica de las emisiones, las dependencias económicas y fiscales y las capacidades de transición; algunas iniciativas han realizado sugerencias importantes que podrían orientar las características de una eliminación progresiva justa (Muttitt y Kartha, 2020; Pellegrini et al., 2024).

Las narrativas sobre la producción de petróleo y gas en Colombia y Nigeria

En el periodo comprendido entre diciembre de 2015 y mayo de 2022, los gobiernos de Colombia y Nigeria recurrieron a narrativas similares para justificar el desarrollo de la producción de petróleo y gas, a pesar de sus compromisos con el Acuerdo de París. Incluimos en el presente reporte, tres narrativas utilizadas por ambos países, centradas en el desarrollo, la seguridad y la transición energética, así como una cuarta narrativa específica de Nigeria que versa sobre la influencia regional y la posición internacional.

Las narrativas en torno a la producción de petróleo y gas en Colombia han cambiado ligeramente desde el final del periodo analizado, tras la toma de posesión del actual gobierno. El discurso actual hace hincapié en la reducción de la dependencia económica de los combustibles fósiles, respaldada por políticas como la suspensión de nuevas licencias de exploración y la adhesión a la Beyond Oil and Gas Alliance (Taylor, 2023). Sin embargo, el gas sigue ocupando un papel prominente como combustible de transición, a pesar de los riesgos económicos y medioambientales asociados (Monsalve, 2024).

La primera narrativa que identificamos se centra en el papel del petróleo y el gas como impulsores del desarrollo. En Colombia, esta narrativa destacó la importancia de los ingresos del petróleo y el gas para abordar las prioridades políticas cambiantes, por ejemplo, la implementación del Acuerdo Final de Paz firmado en 2016 entre el gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), que tenía como objetivo poner fin a más de 50 años de conflicto armado interno; la recuperación económica tras la pandemia del COVID-19; y el desarrollo regional, como solución a la resistencia local a las industrias extractivas, que ha cobrado fuerza en la última década. En Nigeria, la narrativa sobre el desarrollo se centra en el papel de la producción de gas para acelerar la industrialización del país, uno de los principales objetivos estratégicos nacionales.

La segunda narrativa sostiene que la producción de petróleo y gas refuerza la seguridad energética porque garantiza el suministro y la independencia energética nacional, ayuda a atajar la pobreza energética y es más estable que las fuentes de energía renovables. Tanto la narrativa del desarrollo como la de la seguridad energética han estado presentes en los argumentos de empresas y gobiernos durante décadas, aunque se van adaptando en función de las prioridades políticas imperantes o las circunstancias socioeconómicas.

La tercera narrativa atribuye un papel central a la producción de petróleo y, especialmente, de gas en las transiciones energéticas. En ambos países, esta narrativa se basa en dos ideas principales. La primera es que la producción de petróleo y gas puede descarbonizarse mediante una combinación de tecnologías sustitutas, mejoras de la eficiencia energética, abordaje de emisiones fugitivas, compensación de carbono y el despliegue de tecnologías de captura, uso y almacenamiento de carbono. La segunda parte de esta narrativa se centra en la noción del gas como tecnología «puente», que sostiene que, al ser menos intensivo en carbono que otros combustibles fósiles y más fiable que las energías renovables, el gas es una buena solución de transición antes de implementar las energías renovables. En Colombia, los ingresos generados por el sector también se presentan como esenciales para posibilitar las inversiones verdes.

En Nigeria, una cuarta narrativa hace hincapié en el papel de la producción de petróleo y gas para aumentar la influencia regional y mejorar la posición del país en la escena internacional. Este discurso difiere del de Colombia, donde el Gobierno ha intentado demostrar su liderazgo internacional con programas de desarrollo sostenible y frente al cambio climático.

Las narrativas sobre el petróleo y el gas analizadas en detalle

Los casos estudiados son una referencia útil con la que analizar otros casos en todo el mundo, incluidas las economías de renta alta, donde los gobiernos recurren a discursos similares. También ofrecen un marco para examinar cómo Colombia y Nigeria siguen esgrimiendo estas narrativas en contextos políticos cambiantes. Ahora bien, muchos de los argumentos y conceptos en los que se han basado y siguen basándose estas narrativas son parciales, inexactos, están desactualizados o se han simplificado en exceso, por lo que son objeto de un intenso debate entre los expertos. Esta sección analiza estas narrativas a partir de las investigaciones existentes para evaluar de forma crítica los argumentos y conceptos en los que se basan.

La narrativa de la riqueza nacional es parcialmente cierta, en el sentido de que la producción de petróleo y gas puede generar beneficios económicos y desarrollo a nivel nacional. Sin embargo, los datos históricos sugieren que su contribución a la promoción de un desarrollo inclusivo es desigual: la abundancia local de recursos no renovables no suele generar prosperidad para el conjunto de la población, debido a la mala gestión y la distribución desigual de los ingresos, a las repercusiones socioambientales que afectan sobre todo a los grupos más vulnerables de la sociedad, a la dinámica de las economías locales de enclave y a la volatilidad económica de los mercados internacionales de materias primas (SEI et al., 2021).

La estabilidad del petróleo y el gas como fuente de ingresos es otro de los mitos de estas narrativas: de cara al futuro, los riesgos económicos, sociales, medioambientales y políticos asociados a la expansión continuada de los combustibles fósiles son significativos (Bos, Gupta, 2018). Dado que se prevé que la demanda mundial alcance su punto máximo y disminuya, los nuevos proyectos de petróleo y gas también corren el riesgo de convertirse en activos varados, y las comunidades que dependen de ellos, en comunidades varadas (Manley, Heller, 2021; SEI et al., 2021).

Los argumentos esgrimidos dejan de lado el hecho de que la producción de energías renovables contribuye positivamente a diversos aspectos de la seguridad energética, por ejemplo mediante la reducción de la dependencia de las importaciones, la reducción de los precios de la electricidad y de su volatilidad, un despliegue más flexible y rápido, un mayor acceso a la energía en zonas remotas y un menor impacto medioambiental (Global Commission on the Geopolitics of Energy Transformation, 2019; Nascimento et al., 2017; Picciariello et al., 2023). Sin embargo, los métodos habituales de comparación de los recursos energéticos no incluyen los beneficios en materia de seguridad (Colgan et al., 2023).

Además, mientras que los obstáculos tecnológicos, políticos y financieros dificultan el despliegue de las energías renovables y de la red eléctrica, las consideraciones sobre la necesidad de combustibles fósiles para equilibrar la intermitencia de las energías renovables tienden a estar desactualizadas y a menudo no tienen en cuenta las nuevas tecnologías (Sayne, 2022). Se requiere más investigación que permita ponderar eficazmente las distintas opciones para equilibrar la variabilidad de las energías renovables en las economías de rentas medias y bajas (Sterl et al., 2024). Es necesario abordar las presunciones inexactas para promover narrativas que reflejen adecuadamente los avances tecnológicos actuales, las realidades económicas y las prioridades medioambientales.

La narrativa del petróleo y el gas «bajos en carbono» es y sigue siendo engañosa. Reducir las emisiones de la producción de petróleo y gas es urgente y puede reportar beneficios climáticos, en particular reduciendo las emisiones fugitivas y la quema de gases residuales. Sin embargo, incluso con estas medidas, la mayoría de las emisiones de gases de efecto invernadero se producen en la fase de combustión. Las investigaciones indican que, considerando las limitaciones de las tecnologías de eliminación del dióxido de carbono, limitar el calentamiento a 1,5 °C exigiría reducir el suministro de carbón, petróleo y gas en un 99 %, 70 % y 84 %, respectivamente, de aquí a 2050 (Achakulwisut et al., 2023).

En cuanto a la idea de utilizar el gas como puente hacia una economía con cero emisiones netas, omite información esencial, como adónde conduce realmente el puente y cuándo debería terminar (Calles Almeida et al., 2023; Delborne et al., 2020). Esta narrativa contribuye a desviar recursos de las energías renovables, a los riesgos del greenwashing o «lavado verde» y a perpetuar la dependencia de los combustibles fósiles (Kemfert et al., 2022; Kenner, Heede, 2021).

Son asimismo narrativas que contribuyen al bloqueo de carbono, al exigir y legitimar nuevas inversiones en infraestructuras petrolíferas y gasísticas, como nuevos gasoductos o la construcción de instalaciones flotantes de gas nacional licuado y plantas de procesamiento posterior en Nigeria. Estas narrativas también pueden justificar normativas y políticas que mantienen o empeoran la dependencia de los países de la industria del petróleo y el gas. Por ejemplo, en respuesta a la resistencia local a los proyectos extractivos, una revisión del Sistema General de Regalías en 2020 alteró los criterios que rigen la asignación de ingresos con el objetivo de canalizar una mayor parte de estos fondos hacia los departamentos y municipios que extraen minerales, petróleo y gas, incentivando aún más la dependencia del sector.

Contrarrestar las narrativas del petróleo y el gas: el papel de la sociedad civil

Investigadores y organizaciones de la sociedad civil en todo el mundo han desafiado y siguen contrarrestando estas narrativas para alentar una transición bien gestionada y equitativa que abandone la producción de petróleo y gas. En primer lugar, las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel importante a la hora de exigir a los productores de petróleo y gas de las economías de renta alta una política climática más ambiciosa desde el punto de vista de la oferta de combustibles fósiles.

El abandono de la producción de combustibles fósiles debe basarse en consideraciones de equidad global (Muttitt, Kartha, 2020). Sin embargo, la última edición del Production Gap Report indica que la producción de petróleo y gas prevista y planificada por 12 países con niveles relativamente bajos de dependencia económica de su producción superaría las respectivas trayectorias compatibles con 1,5 °C en 2040 (SEI et al., 2023). Las economías de renta alta, que dependen menos de los ingresos procedentes de la producción de combustibles fósiles y tienen mayor capacidad para abandonarlos, no solo deben actuar de forma más ambiciosa, sino también proporcionar apoyo financiero y técnico para ayudar a los países de rentas bajas y medias, como Colombia y Nigeria, a dejar atrás los combustibles fósiles de forma equitativa.

En segundo lugar, la comunidad investigadora y la sociedad civil en general desempeñan un papel importante a la hora de cuestionar continuamente las premisas inexactas o desfasadas que subyacen a estas narrativas. Pueden poner de relieve contradicciones e incoherencias y seguir proporcionando información y análisis precisos, actualizados y detallados.

Es fundamental asegurarse de que estas conclusiones se reflejan en el discurso público y en la formulación de políticas. Al mismo tiempo, es importante seguir presionando para que se clarifiquen los aspectos en los que las descripciones son -a menudo a propósito- oscuras o ambiguas, sobre todo en los documentos de planificación. Esto puede implicar desentrañar los supuestos de partida y las variables excluidas, como el coste de las externalidades o las consideraciones de equidad en los ejercicios de modelización (por ejemplo, al proyectar la producción y la demanda futuras, las opciones tecnológicas y otras variables), explicar cómo se alinean los planes nacionales con los procesos de transición globales e identificar qué grupos de actores se benefician del petróleo y el gas frente a la expansión de las energías renovables, o cuándo y cómo se pondrá fin al supuesto puente del gas.

En tercer lugar, las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel crucial en la defensa de la transparencia y la rendición de cuentas en la industria del petróleo y el gas, así como en las instituciones de planificación y regulación energética. Ello incluye, por ejemplo, que las empresas de combustibles fósiles divulguen de forma periódica y exhaustiva sus gastos, planes de proyectos, emisiones y riesgos financieros relacionados con el clima, y que los gobiernos divulguen sus planes y políticas nacionales de producción de combustibles fósiles, así como su apoyo financiero y político a la producción de combustibles fósiles (SEI et al., 2021).

Las narrativas sobre el petróleo y el gas descritas anteriormente han cobrado impulso, entre otros motivos porque se alinean con un paradigma de desarrollo históricamente dominante y dan la impresión de que se pueden evitar cambios drásticos en los sistemas económicos y políticos locales. Actores influyentes, como las empresas de combustibles fósiles y otras entidades interesadas en frenar la transición energética, les dan forma y los promueven activamente.

Por tanto, un cuarto papel que pueden desempeñar las organizaciones de la sociedad civil es contrarrestar esas narrativas generando, amplificando y promoviendo narrativas sólidas y basadas en la ciencia sobre futuros prósperos y equitativos más allá de los combustibles fósiles. Es necesario apelar a las principales preocupaciones y creencias del público y utilizar un lenguaje social y culturalmente fundamentado para conseguir el apoyo de la sociedad a una transición justa. Al mismo tiempo, las organizaciones de la sociedad civil pueden influir en los gobiernos abogando por políticas que reflejen estas visiones y exigiendo que los responsables políticos rindan cuentas de sus compromisos climáticos. La creación de amplias coaliciones y la adopción de enfoques participativos para reimaginar un futuro sin combustibles fósiles, con el apoyo de narrativas alternativas que cuestionen el predominio de los combustibles fósiles, pueden ayudar a contrarrestar acciones de actores poderosos, que tratan de proteger sus intereses en el sector de los combustibles fósiles.